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Cliquer ici pour la version PDF (taille: 360 Ko - mise à jour: 2011-06-23)


Rapport annuel: 2010

Rapport annuel de l'adjudicateur en chef au comité de surveillance du Processus d'évaluation indépendant


Daniel Ish, c.r.
Adjudicateur en chef

Kaye E. Dunlop, c.r.
Michel Landry
Rodger W. Linka
Delia Opekokew
Daniel Shapiro, c.r.
Adjudicateurs en chef adjoints

Akivah L. Starkman, Ph.D.
Directeur exécutif

Le Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens

Le Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens, un tribunal quasi judiciaire indépendant, assure l’impartialité du traitement des demandes et de la prise de décisions relativement aux réclamations pour des sévices subis dans les pensionnats indiens administrés par le gouvernement fédéral.

Le Secrétariat d’adjudication gère le Processus d’évaluation indépendant (PEI), un processus non accusatoire visant le règlement extrajudiciaire des réclamations pour sevices sexuels, sevices physiques graves et autres actes fautifs occasionnant de graves préjudices psychologiques au demandeur. Le PEI, l’un des divers programmes d’indemnisation créés dans le cadre de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, représente pour les anciens pensionnaires la seule solution permettant de resoudre ces réclamations, à moins qu’ils aient choisi de s’exclure de la Convention de règlement. Les demandes visant le PEI seront acceptées jusqu’au 19 septembre 2012.

Le Secrétariat d’adjudication est devenu l’un des plus grands tribunaux quasi judiciaires canadiens, et tient plus de 3000 audiences en personne chaque année, avec l’aide d’environ 90 adjudicateurs et 190 employés. Le Secrétariat rend compte à l’adjudicateur en chef, Daniel Ish, c.r., qui a été nommé par le Comité de surveillance du PEI et dont la nomination a été ratifiée par les tribunaux.

Message de l’adjudicateur en chef


Il me fait plaisir de présenter mon troisième rapport annuel à titre d’adjudicateur en chef du Processus d’évaluation indépendant des pensionnats indiens. Le présent rapport, qui porte sur l’année civile 2010, s’adresse avant tout au Comité de surveillance du PEI, mais je le considère aussi comme un moyen de tenir tous les intervenants au fait des progrès que nous réalisons.

Bien que les précédents rapports fassent la chronique des difficultés nombreuses et croissantes concernant l’exécution du PEI, je considère que l’année 2010 a finalement apporté une certaine stabilité dans le Processus. Le volume de travail est passé à un rythme régulier, avec plus de 3214 audiences tenues, 3192 décisions rendues et 463 règlements négociés. Ce travail a été facilité par un solide effectif d’adjudicateurs et d’employés du Secrétariat d’adjudication. Les processus de travail mis en place en vue du lancement du PEI en septembre 2007 ont été peaufinés et documentés, et de nouveaux processus, comme les décisions abrégées, ont été mis en oeuvre avec succès.

Toutefois, c’est aussi en 2010 que nous nous sommes rendu compte de l’énormité de la mission qui nous attendait. Le PEI a été conçu pour un total de 12 500 réclamations, un chiffre qui avait déjà été dépassé à la fin de 2009. Un an plus tard, le 31 décembre 2010, nous avions reçu au total 19 575 réclamations. Les demandes arrivent au rythme régulier d’environ 430 par mois. Si les choses se poursuivent à ce rythme, nous aurons reçu plus de 28 500 demandes au titre du PEI, soit plus du double du nombre estimé à l’origine, d’ici le terme du 19 septembre 2012, et nous aurons tenu jusqu’à 26 000 audiences au total. Bien que ces chiffres soient bien plus élevés qu’aucun d’entre nous n’aurait pu l’imaginer, je suis sûr que nous serons capables de venir à bout de cette charge de travail.

Le PEI remplit le but pour lequel il a été conçu : offrir aux survivants des pensionnats un moyen sûr, confidentiel et équitable de raconter leur histoire et de voir reconnaître les torts qui leur ont été causés tant sur le plan spirituel que concret. Malgré le volume imposant de réclamations, chaque dossier reçoit une attention particulière d’un adjudicateur qualifié et de nombreux employés dévoués du Secrétariat d’adjudication. Je suis fier de l’effectif que nous avons constitué -- 89 adjudicateurs et près de 190 employés – pour remplir cette mission des plus délicates.

Je sais que pour de nombreuses personnes, le PEI ne progresse pas assez vite. Dans mes deux derniers rapports annuels, je nous avais fixé comme objectif la tenue de 4000 premières audiences chaque année, un volume dépassant de beaucoup l’objectif de 2500 audiences fixé dans la Convention de règlement. Cet objectif s’est avéré difficile à atteindre. Le principal obstacle à la tenue d’un si grand nombre d’audiences est la disponibilité des avocats des demandeurs et des représentants du Canada. En planifiant plus efficacement ses audiences, le Secrétariat d’adjudication a fait des progrès considérables pour aider les parties à assister à un plus grand nombre d’audiences, mais malgré ces efforts, seulement 3124 audiences ont eu lieu en 2010, soit 108 de plus que l’année précédente.

Un problème connexe est le taux élevé d’annulation et de report des audiences, demandés essentiellement par les demandeurs et leur avocat. La date d’une audience sur six doit être modifiée, ce qui entraîne des coûts en dollars ainsi qu’une perte de productivité. Il sera essentiel de comprendre et de maîtriser ce taux pour faire avancer le processus.

Un obstacle secondaire à la tenue d’un plus grand nombre d’audiences est le nombre de réclamations prêtes à être entendues. Plus de 5400 réclamations admises au titre du PEI attendent que les demandeurs soumettent les documents obligatoires requis par le Processus. Dans plus de 2500 cas, on attend toujours ces documents même si le délai de neuf mois prévu par la Convention de règlement est dépassé. Face à certains facteurs, comme la vitesse à laquelle les services médicaux et les bureaux des gouvernements provinciaux peuvent produire les dossiers des demandeurs, nous sommes aussi impuissants que les parties concernées. Le Secrétariat d’adjudication a lancé un projet afin de mieux comprendre les raisons de ces retards et d’y trouver une solution. Seules les parties, avec l’approbation des tribunaux responsables, peuvent modifier les exigences en matière de documentation énoncées dans la Convention de règlement.

Trois questions pour 2011

En conclusion, il y a trois questions que nous, les intervenants du PEI, devons résoudre en 2011.

La première concerne la date limite de présentation des demandes au titre du PEI, le 19 septembre 2012, énoncée dans la Convention de règlement. Tous les survivants admissibles doivent déposer leur réclamation avant la date limite, ou ils perdront à tout jamais leur droit de déposer une réclamation dans le cadre de ce processus. Le Secrétariat d’adjudication, les intervenants, les tribunaux et moi-même sommes déterminés à s’assurer que chaque survivant admissible est au courant de la date limite et dispose des renseignements nécessaires pour prendre une décision éclairée à l’égard du dépôt d’une demande au titre du PEI. Le présent rapport trace les grandes lignes de certaines mesures que nous prenons pour atteindre ce but. Toutefois, pour y parvenir, il faudra unir les efforts de tous les intervenants pour que les survivants puissent respecter la date limite.

En 2010, l’Assemblée des Premières Nations a adopté une résolution exigeant le report de la date limite de présentation des demandes au titre du PEI. Cette décision ne peut être prise par l’adjudicateur en chef ou le Secrétariat d’adjudication : il s’agirait d’un changement important à la Convention de règlement qui exigerait l’accord des parties et l’approbation des tribunaux. En l’absence de cet accord, nous maintenons le cap sur la date limite fixée actuellement.

La deuxième question pour 2011 concerne l’exécution du mandat du PEI. Il va sans dire que nous sommes déterminés à traiter chaque réclamation déposée avant le 19 septembre 2012 avec la même attention, le même professionnalisme et la même compassion dont nous nous sommes toujours efforcés de faire preuve. Toutefois, il est irréaliste de penser que nous pouvons y parvenir à moins d’un an de la date limite, comme le propose la Convention de règlement. Même si les adjudicateurs et le Secrétariat d’adjudication pouvaient exécuter le genre de programme intensif requis pour traiter en entier tous les dossiers d’ici 2013, les avocats des demandeurs et les représentants du Canada seraient incapables d’assister aux audiences requises à moins que des changements radicaux soient apportés au processus. De plus, les demandeurs seraient desservis par une telle démarche précipitée.

En conséquence, en 2011, le Secrétariat d’adjudication et moi-même proposerons des solutions au Comité de surveillance et aux tribunaux afin de mener à bonne fin le PEI avec célérité tout en traitant chaque demandeur avec la dignité qu’il mérite.

La troisième question porte sur la nécessité de garder les demandeurs au centre de nos préoccupations. Quoique la structure officielle de la Convention de règlement place les demandeurs au même rang que les deux autres parties visées par une réclamation au titre du PEI, aux côtés du Canada et des Églises, nous nous sommes toujours efforcés d’appliquer un processus « axé sur les demandeurs ». Ceux-ci sont directement représentés au Comité de surveillance par deux membres, et leurs avocats sont également représentés par deux autres membres. Plus d’un tiers du personnel du Secrétariat d’adjudication est constitué d’Autochtones, dont plusieurs survivants des pensionnats font partie.

Cependant, sur d’autres fronts, personne ne défend les survivants. Dans une récente poursuite en justice sur le droit des demandeurs à la révision de leurs frais juridique sur les bases de l’équité et du caractère raisonnable, personne ne s’est avancé pour représenter les demandeurs. Mon propre rôle dans ces démarches, en tant qu’adjudicateur en chef, est plutôt limité. Dans mon allocution devant l’Assemblée des Premières Nations en décembre 2010, j’ai demandé aux chefs de prendre un rôle plus prééminent, en tant que partie à la Convention de règlement, en défendant les intérêts des demandeurs. J’espère voir plus de progrès sur ce front en 2011.

Quoique l’avenir nous réserve sans aucun doute des entretiens difficiles, nous pouvons regarder avec fierté les progrès réalisés au cours des trois dernières années. Avec près de 7500 réclamations résolues, le PEI a déjà réalisé des progrès que d’aucuns croyaient impossibles il y a seulement quelques années de cela. En alimentant cette dynamique, nous nous rapprocherons de la résolution complète et durable que la Convention de règlement s’efforce d’atteindre.

Daniel Ish, c.r.
Adjudicateur en chef

Audiences tenues et décisions rendues chaque année

Les données dans le graphique ci-haut se retrouvent dans le tableau ci-bas.

Résultats clés

  2007* 2008 2009 2010 Total
Demandes reçues 3,836 5,444 4,732 5,563 19,575
Audiences tenues 270 1,362 3,016 3,124 7,772
Décisions rendues 340 1,053 2,073 3,192 6,658
Règlements négociés 0 39 325 463 827
Indemnités versées $21,482,094 $78,400,330 $185,754,824 $298,389,313 $584,026,561

*19 sept. – 31 déc. 2007

Statut général du volume de demandes au titre du PEI

Les données dans le graphique ci-haut se retrouvent dans le tableau ci-bas.

  2007 2008 2009 2010
Demandes non réglées 3,496 7,848 10,182 12,090
Réglées - Règlement négocié 0 39 364 821
Réglées - Décision de l'adjudicateur 340 1,393 3,466 6,658

Améliorer l’expérience des demandeurs


Quoique le Secrétariat d’adjudication soit en butte à un volume de demandes imposant et croissant, l’une de nos priorités absolues consiste à nous assurer que l’expérience de chaque demandeur est aussi agréable que possible malgré les circonstances.

Le PEI n’est pas un processus sur papier présidé par des fonctionnaires anonymes. Chaque demande est suivie d’une audience en personne avec un adjudicateur ou, dans certains cas, d’un règlement négocié directement avec le Canada. La Convention de règlement comporte de nombreuses caractéristiques destinées à minimiser les torts et à accroître au maximum les occasions de guérison présentées par le processus de demande. Parmi ces caractéristiques, mentionnons les suivantes :

En plus de mener à bien le processus imposé par la Convention de règlement, le Secrétariat d’adjudication se donne beaucoup de mal pour faire des audiences une expérience positive pour les demandeurs et les autres participants. Ces activités se sont multipliées en 2010, le processus et l’organisation ayant mûri.

Soutien aux demandeurs qui se représentent eux-mêmes

Quoique toutes les parties recommandent que les demandeurs retiennent les services d’un avocat-conseil qualifié dans le cadre du PEI, environ 8 p. 100 des demandeurs choisissent de se représenter eux-mêmes dans ce processus. Chacun de ces demandeurs se voit affecter un agent de soutien au PEI, qui agit comme unique point de contact pour le demandeur et l’aide à s’orienter tout au long du processus. Les agents de soutien encouragent ces demandeurs à faire appel à un avocat-conseil, et environ la moitié finisse par le faire, mais la décision du demandeur est respectée dans un cas comme dans l’autre.

Actuellement, le Secrétariat d’adjudication compte neuf agents de soutien à Ottawa et six à Winnipeg. Chaque agent travaille avec environ 70 demandeurs. Depuis sa mise en oeuvre, plus de 1100 demandeurs qui ont choisi de se représenter eux-mêmes ont reçu l’aide d’un agent de soutien.

Parce que la collecte des documents obligatoires représente un obstacle insurmontable pour de nombreux demandeurs qui se représentent eux-mêmes, une petite équipe spécialisée dans les documents obligatoires collabore avec les agents de soutien pour leur venir en aide. Les agents aident les demandeurs à déterminer les documents requis et accessibles, préparent les autorisations de divulgation de ces documents en vue de leur signature par les demandeurs puis envoient les autorisations aux organismes appropriés. L’agent de soutien peut aussi autoriser le paiement des frais liés aux documents d’un demandeur qui se représente lui-même, des frais qui seraient prohibitifs pour la plupart des demandeurs s’ils devaient les assumer seuls. En ce qui concerne les demandeurs représentés par un avocatconseil, ces frais sont assumés par le Canada en tant que remboursement lorsque la réclamation est résolue.

Centre des audiences de Winnipeg

Le Centre des audiences de Winnipeg a tenu sa première audience en septembre 2009, et a officiellement ouvert ses portes le 2 mars 2010. Le Centre offre un nouveau lieu pour les demandeurs du Manitoba et du nord-ouest de l’Ontario. Cette installation de plus de 100 mètres carrés offre aux demandeurs un endroit sûr et commode ainsi qu’un environnement approprié sur le plan culturel, spécialement conçu pour favoriser tous les aspects du processus de guérison et de réconciliation.

Le Centre des audiences comprend deux salles d’audience, chacune étant assortie de deux salles de réunion privée, de deux salles de recueillement à l’intention des demandeurs, d’un espace de travail pour les adjudicateurs et d’une aire d’accueil. Il s’agit d’un centre d’audiences exemplaire situé dans un environnement favorable. Avec le temps, il sera possible d’y apporter des améliorations à la suite de la rétroaction des demandeurs et d’utiliser ces renseignements pour guider la conception d’installations semblables à l’avenir.

Des motifs autochtones sont intégrés aux revêtements muraux, aux parquets de bois franc et dans de nombreuses oeuvres d’art exposées partout dans le Centre. Des rafraîchissements à faible teneur en sucre, comme du pain Bannock, du fromage et des fruits frais, sont offerts par un fournisseur autochtone. Le personnel amical et compatissant du Secrétariat d’adjudication est disponible pour rencontrer les participants aux audiences et leur venir en aide.

Pendant l’année 2010, on a tenu 332 audiences dans les deux salles d’audience du Centre, ce qui représente 82 p. 100 du total des audiences tenues à Winnipeg au cours de l’année.

Salle d’audience de Vancouver

Le Secrétariat d’adjudication tient aussi une salle d’audience dans ses bureaux de Vancouver. Quoiqu’elle soit moins recherchée que le Centre d’audience de Winnipeg, cette salle d’audience offre aux demandeurs du Lower Mainland un endroit privé confortable où le personnel du Secrétariat d’adjudication fournit du soutien sur place. En 2010, 68 audiences ont eu lieu dans la salle d’audience de Vancouver.

Sensibilisation et communications

Lorsque le PEI a franchi la mi-temps de sa durée d’application, soit du 19 septembre 2007 au 19 septembre 2012, le Secrétariat d’adjudication a radicalement multiplié ses activités de Sensibilisation.

Le principal but de nos activités de Sensibilisation est de veiller à ce que tous les demandeurs admissibles connaissent leur droit de déposer une demande au titre de PEI avant la date limite de présentation des demandes. En ce sens, le travail du Secrétariat d’adjudication s’ajoute au programme d’avis officiel approuvé par les tribunaux, à l’avis supplémentaire qui sera publié à la fin de 2011 et au travail des organismes communautaires financés dans le cadre du Programme d'information publique et de défense des intérêts du Canada.

Le programme de Sensibilisation a d’autres buts, notamment :

Compte tenu du taux de participation relativement faible en Saskatchewan, au Québec et dans le Nord eu égard au nombre de survivants qu’on y retrouve, le programme de sensibilisation porte un intérêt particulier à ces régions. Outre la priorité accordée à ces régions, nous porterons davantage attention aux survivants des pensionnats qui sont sans abri ou en détention. Le but demeure, toutefois, de veiller à ce que les survivants de tout le pays connaissent l’existence du PEI et puissent prendre une décision éclairée quant à la présentation d’une demande.

En 2010, le Secrétariat d’adjudication a mené 38 activités de sensibilisation dans des collectivités de l’ensemble du pays. Ce chiffre aura presque triplé d’ici la fin de 2011, plus de 100 séances étant planifiées pour cette même année. En plus de ces séances, organisées par le personnel du Secrétariat d’adjudication, nous continuerons à collaborer avec des organismes communautaires de tout le pays afin de nous assurer que les renseignements qu’ils véhiculent sur le PEI sont clairs, exacts et à propos.

Audiences accélérées

Normalement, le PEI exige que les demandeurs déposent divers documents obligatoires avant que la date de l’audience puisse être fixée. On s’assure ainsi que la décision de l’adjudicateur sera prise et le paiement d’indemnité versé peu de temps après que le demandeur a présenté ses preuves. Cependant, la Convention de règlement reconnaît que certains demandeurs souffrent de graves problèmes de santé pouvant entraîner la mort ou une perte de capacité, ce qui empêcherait d’entendre leur témoignage. Sur présentation de preuves médicales, le Secrétariat d’adjudication organise une « audience accélérée » avec un adjudicateur aux seules fins de témoignage et de protection des preuves du demandeur. On ajourne alors le dossier pour permettre de rassembler les documents nécessaires à sa conclusion.

En 2010, 430 audiences accélérées ont eu lieu, ce qui représente 14 p. 100 du total des audiences tenues durant année.

Le Secrétariat d’adjudication a remarqué que les dispositions relatives aux audiences accélérées ne produisent pas forcément le résultat escompté. Certains avocats-conseils demandent une audience accélérée pour tous leurs clients, employant des lettres types qui ne tiennent pas compte des critères établis dans la Convention de règlement. En définitive, cette pratique va à l’encontre du but recherché : bien que les preuves soient déposées plus rapidement, le besoin de déposer les documents obligatoires et, dans certains cas, de procéder à des expertises médicales et à des expertises demeure. Les dossiers accélérés n’accélèrent pas le paiement et, bien souvent, ces demandes sont réglées plus lentement. De plus, la ruée vers les audiences accélérées détourne inutilement les ressources des dossiers où les demandeurs risquent réellement de mourir avant la tenue de leur audience.

En 2011, le Secrétariat d’adjudication adressera des recommandations à l’adjudicateur en chef quant à la manière dont on pourrait régler ces problèmes, de sorte que les audiences accélérées soient réservées à ceux qui en ont réellement besoin.

Liens avec la Commission de témoignage et de réconciliation

La Commission de témoignage et de réconciliation (CTR), qui fait partie intégrante de la Convention de règlement des pensionnats indiens, a commencé son travail pour de bon en 2010 avec son premier événement national, qui a eu lieu à Winnipeg en juin. Le personnel du Secrétariat d’adjudication a assisté à l’événement et y a fourni de l’information sur le PEI aux survivants.

Le Comité de surveillance et l’adjudicateur en chef ont organisé une série de réunions avec la CTR afin de chercher des moyens de collaboration. Il est entendu que le PEI et l’ancien Mode alternatif de règlements des conflits (MARC) ont permis de recueillir une profusion de témoignages des survivants lors des audiences. En 2011, on continuera à chercher des moyens de donner aux demandeurs le choix de rendre la transcription de leur témoignage accessible à la CTR tout en respectant la nature confidentielle du PEI. Le Secrétariat d’adjudication a aussi accepté de fournir des données statistiques et autres à la CTR afin de l’aider à remplir son mandat, qui consiste à tracer une image aussi complète que possible du système des pensionnats indiens et des séquelles qu’il a laissées.

Décisions abrégées

Après son approbation par le Comité de surveillance en novembre 2009, le processus des décisions abrégées a été lancé avec succès en janvier 2010 en tant que projet pilote. Ce processus permet aux demandeurs de renoncer à une décision écrite formelle d’un adjudicateur lorsque les parties se sont entendues, lors de l’audience, sur les éléments du dossier et l’indemnité à verser. Dans ces cas, l’adjudicateur rend sa décision sur place, où elle est signée par l’adjudicateur et les parties présentes à l’audience. Toutes les parties conservent leur droit de faire appel auprès d’un deuxième adjudicateur, conformément à la Convention de règlement.

En tout temps, les demandeurs ont le droit de demander une décision complète étayée par un compte rendu détaillé des éléments de preuve et des conclusions de fait de l’adjudicateur. Les demandeurs peuvent choisir ce genre de décision à des fins de commémoration ou pour d’autres raisons. Par ailleurs, une décision complète est obligatoire si le demandeur s’est représenté lui-même, si un auteur allégué témoigne et conteste la responsabilité, dans les dossiers du volet complexe, ou si les parties ne s’entendent pas pour une décision abrégée.

En 2010, 40 p. 100 des décisions ont été rendues sous forme abrégée. Le délai médian d’envoi d’une décision abrégée aux parties après les observations finales n’est que de 12 jours, comparativement au délai médian de 63 jours pour les décisions complètes. Le versement par le Canada de l’indemnité déterminée par l’adjudicateur était proportionnellement plus rapide.

Le Comité de surveillance a revu le projet pilote à l’automne 2010 et a approuvé sa continuation, avec de petites modifications, de façon permanente. De son côté, l’adjudicateur en chef continuera à s’efforcer, de pair avec ses homologues adjudicateurs, d’accroître la rapidité de toutes les décisions.

Atteinte des objectifs

Adjudicateurs

À l’heure actuelle, le PEI est exécuté par cinq adjudicateurs en chef adjoints et 89 adjudicateurs. Quoique cet effectif soit efficace, nous lancerons un nouveau processus de sélection au printemps 2011 afin d’embaucher jusqu’à 25 adjudicateurs supplémentaires. Cela nous aidera à maintenir notre capacité d’audience pour les prochaines années. Comme dans les processus de recrutement précédents, un processus spécial « réservé » sera mis en oeuvre pour encourager la candidature de postulants autochtones qualifiés.

Directives de l’adjudicateur en chef

Afin de favoriser le fonctionnement du Processus et de promouvoir l’uniformité, l’adjudicateur en chef et ses adjoints collaborent avec le Comité de surveillance du PEI et son sous-comité technique pour rédiger des directives de l’adjudicateur en chef, qui portent sur des aspects précis du Processus. En 2010, les directives et les documents d’orientation suivants, nouveaux ou révisés, ont été publiés :

Toutes les directives et les documents connexes sont publiés sur le site Web du PEI, à l’adresse www.iap-pei.ca.

Capacité du Secrétariat d’adjudication

Depuis la création du Secrétariat d’adjudication, il a été très difficile d’assurer un plein effectif, essentiellement en raison des lourdes dispositions de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. Depuis l’intégration de Résolution des questions des pensionnats indiens Canada à Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), en juin 2008, le Secrétariat est également assujetti aux politiques et aux priorités en matière de ressources humaines d’AINC. Nombre de ces règles ont été établies relativement aux activités poursuivies par les ministères fédéraux et ne répondent pas aux besoins de dotation rapide d’un organisme temporaire.

En 2010, nous avons réalisé des progrès considérables dans la dotation en personnel dans les postes-clés. Trois postes-clés de directeurs (opérations, planification stratégique des opérations et services à la clientèle) ont été pourvus de façon permanente, dont deux pour la première fois depuis la création du Secrétariat. En somme, le personnel du Secrétariat d’adjudication est passé à 190 employés. Bien que ce nombre représente une augmentation nette de seulement 11 employés par rapport à l’année précédente, notre dépendance envers le recrutement d’employés temporaires et occasionnels pour répondre à nos besoins continus a grandement diminué. Grâce à cette augmentation dans notre effectif à long terme, en 2011, nous accorderons une plus grande importance au bien-être en milieu de travail et au maintien en poste du personnel.

En septembre 2010, Jeffrey Hutchinson, directeur exécutif du Secrétariat d’adjudication depuis février 2008, a quitté l’organisation. Pendant ses deux ans et demi de service, M. Hutchinson a donné vie au Secrétariat et l’a fait passer de 54 à 198 employés, et a fait passer sa capacité de 1300 audiences par année à plus de 3000. Akivah Starkman, qui nous arrive tout juste de l’Université Acadia, le remplace. M. Starkman a plus de dix ans d’expérience dans les tribunaux quasi judiciaires et la résolution de conflits en tant qu’ancien directeur général du Conseil canadien des relations industrielles et directeur général du Service fédéral de médiation et de conciliation.

En juin 2010, le Secrétariat d’adjudication a fait ses adieux à Monique Bond, qui a pris sa retraite après 30 années passées au sein de la fonction publique du Canada. Mme Bond a consacré ses quatre dernières années de service au PEI en tant que directrice exécutive intérimaire pendant toute la période de mise en oeuvre, et en tant que directrice de la planification stratégique des opérations au Secrétariat d’adjudication. Nombre des initiatives dont il est question dans le présent rapport se sont réalisées grâce à la vision et à la détermination de Mme Bond.

Taux d’admission

L’une des responsabilités du Secrétariat d’adjudication en tant que gestionnaire impartial du Processus consiste à étudier les demandes et à déterminer si elles contiennent des questions pouvant être tranchées par le PEI. La Convention de règlement précise que les demandes doivent être « admises » au titre du PEI si le demandeur est admissible et qu’il fait valoir au moins un incident visé par le PEI.

En 2010, le taux d’admission est demeuré stable, à environ 92 p. 100 des nouvelles demandes au PEI. Au total, 1291 demandes ont été refusées depuis 2007, essentiellement pour quatre raisons :

Causes de refus des demandes au PEI

Malheureusement, nous avons reçu un certain nombre de demandes au PEI de survivants qui avaient déjà réglé leur réclamation par le truchement de l’ancien processus du MARC ou par voie de litige, et qui sont inadmissibles à une réouverture de leur dossier. Les dossiers déjà réglés demeurent la principale raison d’inadmissibilité des demandeurs. Nous continuons d’insister sur cet aspect de l’admissibilité dans nos communications aux survivants.

Un demandeur dont la demande de PEI est refusée peut fournir de plus amples renseignements. Cent trente-quatre (134) demandeurs l’ont fait, et 74 (55 p. 100) ont finalement été admis à la lumière de ces précisions. De plus, il est possible d’interjeter appel d’un refus auprès de l’adjudicateur en chef. À ce jour, 30 appels ont été interjetés, dont 25 ont donné lieu à une décision avant la fin de 2010 : l’adjudicateur en chef a accueilli un (1) appel et a maintenu la décision du Secrétariat pour les 24 autres.

Règlements négociés

En plus des demandes réglées par les adjudicateurs au cours d’audiences, le PEI permet aux parties de régler une demande admissible sans audience, par ce qu’on en est venu à appeler le « processus de règlement négocié » (PRN). Le nombre de règlements négociés a atteint les 463 en 2010, une augmentation de 42 p. 100 par rapport à l’année précédente.

La possibilité de négocier le règlement des demandes sans avoir à tenir une audience complète pourrait grandement augmenter la capacité du PEI à résoudre un plus grand nombre de demandes chaque année. De même, un règlement négocié peut promouvoir la réconciliation et permettre des économies. Toutefois, pour le moment, la politique du Canada veut qu’on négocie un règlement seulement quand le demandeur a déjà fourni un témoignage sous serment, par exemple, lors d’un interrogatoire préalable ou d’une demande du MARC irrésolue. Avec le temps, le nombre de demandes comportant un témoignage sous serment diminuera, et la possibilité de négocier les règlements diminuera en conséquence.

Parce que les règlements négociés sont volontaires, le Secrétariat d’adjudication ne possède pas les pouvoirs requis pour exiger que le Canada négocie plus de règlements. Toutefois, l’adjudicateur en chef continuera à encourager les parties à envisager de nouvelles possibilités de résolution des demandes sans audience complète.

Règlements négociés par année

Les données dans le graphique ci-haut se retrouvent dans le tableau ci-bas.

  2007 2008 2009 2010
Règlements négociés 0 39 325 463

Résolution du reste des dossiers du MARC

En plus de ses responsabilités liées au PEI, le Secrétariat d’adjudication est aussi responsable de la tenue des audiences dans le cadre du Mode alternatif de résolution des conflits (MARC) établi par le gouvernement du Canada en 2003. En raison de l’adoption de la Convention de règlement, le MARC a cessé d’accepter des demandes en mars 2007, et une seule demande de MARC était toujours en attente d’une audience à la fin de 2010.

Soutien pour les avocats-conseils

Le Secrétariat d’adjudication et toutes les parties à la Convention de règlement recommandent aux demandeurs de retenir les services d’un avocat-conseil qualifié pour les représenter dans cette procédure judiciaire complexe. Parce qu’il est conscient que le PEI constitue un processus d’adjudication et un ensemble de droit uniques, le Secrétariat a entrepris un certain nombre d’initiatives pour appuyer les avocats-conseils qui participent au PEI.

Malheureusement, le bon travail de la plupart des avocats-conseils du PEI risque d’être terni par un petit nombre d’avocats dont la conduite ne concorde pas avec les normes professionnelles acceptées. Comme dans les années précédentes, l’adjudicateur en chef a dû signaler certaines situations aux barreaux provinciaux pour qu’ils enquêtent et prennent éventuellement des mesures disciplinaires. Quoique lamentable, cette intervention s’est avérée nécessaire pour protéger l’intégrité de l’ensemble du Processus d’évaluation indépendant.

Révision des frais juridique

Lorsque les tribunaux responsables ont approuvé la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens en 2007, leur approbation était conditionnelle à l’établissement d’un mécanisme de surveillance des frais juridique facturés aux demandeurs du PEI. La plus grande partie du travail juridique effectué pour les demandeurs est facturé selon des honoraires conditionnels, ce qui veut dire que le demandeur ne doit payer que s’il touche une indemnité, dont il verse généralement un pourcentage à son avocat.

Les tribunaux ont cherché à s’assurer que les demandeurs avaient un recours pour contester le caractère raisonnable de ces frais, et ont délivré des ordonnances qui limitent le plafond des frais exigibles et créent un processus de révision des frais. Ces ordonnances établissent un régime en trois étapes :

Comme nous l’avons dit dans les rapports des années précédentes, ces exigences soulèvent la controverse. En mars 2010, l’avocat d’un demandeur a déposé auprès des tribunaux une demande d’instructions qui remettait en question divers aspects du processus de révision des honoraires d’avocat. En raison d’une suspension émise par un tribunal en octobre, les adjudicateurs continuent de rendre des décisions sur les honoraires d’avocat sans pouvoir les divulguer aux parties. À la fin de 2010, le Secrétariat avait placé 660 décisions en suspens en attendant une décision des tribunaux.

Après 2010, en mars 2011, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a émis sa directive sur la question. Le juge en chef Winkler a statué que parce que les adjudicateurs agissent sous ordonnance du tribunal lorsqu’ils révisent les honoraires d’avocat, le seul appel possible est auprès de l’adjudicateur en chef. Il est impossible d’interjeter appel auprès des tribunaux pour des dossiers individuels. Le tribunal a aussi émis des directives qui clarifient les ordonnances de mise en oeuvre initiales émises en 2007. À la suite de cette décision, toutes les décisions en suspens concernant les honoraires d’avocat ont été divulguées.

Base de données sur les décisions

Avec l’aide de Crawford Class Action Services, le Secrétariat d’adjudication a mis sur pied une base de données en ligne sûre et interrogeable contenant les décisions importantes du PEI. Lorsqu’elle sera pleinement opérationnelle, cette base de données permettra aux adjudicateurs, aux avocats des demandeurs, aux Églises et aux représentants du gouvernement d’avoir également accès aux décisions choisies. Comme les décisions du PEI n’ont pas valeur de précédent, cette base de données n’est conçue qu’aux seules fins de recherche.

Afin de protéger la vie privée et la confidentialité des renseignements personnels des participants, tous les renseignements touchant l’identité sont supprimés des décisions avant qu’elles soient versées dans la base de données.

Échange de documents informatisé

En 2010, le Secrétariat d’adjudication a implanté un système d’échange de documents informatisé. En plus de permettre aux adjudicateurs d’échanger des documents plus rapidement, ce système a aussi donné lieu à des économies de centaines de milliers de dollars en frais de messagerie.

À la fin de l’année, on avait élargi l’accès au système à tous les adjudicateurs, à 34 avocats des demandeurs chargés de nombreux dossiers et aux représentants des Églises défenderesses et du Canada.

Progrès des réclamations : quatre défis


Le Secrétariat d’adjudication est très fier des progrès extraordinaires réalisés au cours des trois dernières années, mais reconnaît toutefois que, pour la plupart des demandeurs, le processus est tout simplement trop long.

En moyenne, il faut 17 mois entre la réception du formulaire de demande et le versement d’indemnités dans 80 p. 100 des réclamations. Toutefois, pour les 20 p. 100 restants, il faudra attendre en moyenne 29 mois pour que la revendication franchisse les dédales du système. Bien que de nombreux facteurs jouent sur la rapidité de traitement d’une demande de PEI, quatre points sont à l’origine de la très grande majorité des retards dans le traitement :

Documents obligatoires

Le cadre d'indemnisation du PEI compris dans la Convention de règlement reconnaît les sévices subis par le demandeur et leurs séquelles. Bien qu’aucun document ne soit requis pour prouver l’agression en soi, le PEI prévoit que certains documents doivent être présentés pour appuyer les degrés plus importants de préjudice et la perte d’occasions. Ces documents comprennent les dossiers médicaux, scolaires, de revenus, des services correctionnels et des indemnités pour accident de travail.

Sauf dans les cas d’audiences « accélérées » (voir ci-dessus), un ensemble complet de documents obligatoires doit être présenté avant qu’une audience soit fixée. À la fin de 2010, 5418 réclamations étaient en attente de documents obligatoires du demandeur. Parmi celles-ci, 2575 réclamations ont été en attente pour une période excédant les neuf mois prévus dans la Convention de règlement.

Il s’agit d’un problème aigu qui prend de l’ampleur pour toutes les parties en lien avec le PEI. En plus des retards vécus par les demandeurs, l’arriéré des réclamations en attente de documents représente plus de 16 mois d’audiences qui devront être fixées quand les dossiers seront prêts.

Plusieurs facteurs ont une influence sur la présentation des documents :

De plus, le manque de communication avec les conseillers juridiques fait en sorte qu’il devient difficile de savoir si une réclamation est en attente de documents ou si elle est retenue pour d’autres raisons.

Bien que le Secrétariat d’adjudication ne soit pas directement en contrôle du taux de présentation des documents obligatoires, les efforts pour régler ce problème se poursuivent par l’examen des causes des retards et la mise en place de mesures visant à contourner ces obstacles.

Disponibilité des parties pour les audiences

Quand une réclamation est prête à être entendue et que les documents obligatoires du demandeur ont été présentés, le Secrétariat d’adjudication fixe une audience, à moins que les parties aient accepté de conclure un règlement négocié.

En plus du demandeur, chaque audience requiert la présence d’un adjudicateur, de l’avocat du demandeur, s’il est représenté, et d’un représentant du Canada. L’organisation ecclésiastique visée a aussi le droit d’y assister si elle le souhaite. Le Secrétariat d’adjudication fait tous les efforts possibles pour tenir compte du choix de l’emplacement du demandeur tout en maximisant l’efficacité dans l’établissement du calendrier pour les parties; par exemple, en fixant plusieurs audiences au même endroit plusieurs jours de suite.

La disponibilité des parties pour assister aux audiences demeure une source de préoccupation. Certains conseillers juridiques ont présenté un si grand nombre de réclamations au titre du PEI qu’il leur faudrait des années pour les entendre toutes. La capacité du Canada à assister aux audiences est aussi problématique. Sans relever le Canada de son obligation, contenue dans la Convention de règlement, de fournir des ressources en quantités suffisantes, le Secrétariat d’adjudication s’est entendu pour travailler plus étroitement avec le Canada afin d’harmoniser les ressources disponibles aux exigences des audiences. Par exemple, en partageant les prévisions internes relativement au nombre d’audiences requises dans chaque région, il est possible d’aider le Canada à se préparer plus adéquatement pour répondre à la demande. De plus, le Secrétariat d’adjudication continue à encourager les parties à régler les réclamations par la négociation sans avoir recours à une audience complète.

En 2011, le Secrétariat d’adjudication a obtenu un engagement clair du Canada à assister à 4000 premières audiences des demandeurs par année; un objectif qu'il s'est efforcé d'atteindre depuis 2009. L’atteinte de cet objectif dépendra de la dotation continue du personnel par le Canada ainsi que du maintien de l’alimentation en dossiers prêts pour les audiences et de la disponibilité des conseillers juridiques pour y assister.

Annulation et report des audiences

Le taux d'annulation et de report élevé des audiences draine considérablement le nombre d’audiences tenues chaque année. Environ 17 p. 100 des audiences n’ont pas lieu comme prévu, majoritairement en raison de demandes formulées par les demandeurs ou leurs conseillers juridiques. Les modifications à la date des audiences ont un effet négatif sur le processus; le Secrétariat peut avoir déjà engagé des coûts pour l’audience annulée, il doit prendre de nouveaux arrangements pour fixer une nouvelle date et pour finaliser les arrangements logistiques et de déplacement. Dans la plupart des cas, l'avis reçu par le Secrétariat offre un délai trop court pour qu’il soit possible de fixer une autre audience en remplacement de celle qui a été reportée.

Le Secrétariat d’adjudication continuera d’étudier ce problème en 2011 afin de mieux cerner les causes d’annulation et de report et d’éclairer l'adjudicateur en chef dans sa prise de décisions sur des mesures correctives adéquates. Le travail effectué sur cette question de même que sur les autres enjeux permettra de maximiser l’utilisation des ressources pour toutes les parties.

Évaluations après audience

La quatrième source principale de retards se manifeste après l’audience, au moment où le demandeur attend impatiemment un règlement. Bien que les décisions abrégées et d’autres initiatives aient amélioré de façon spectaculaire la rapidité du versement des indemnités après les audiences, une minorité considérable de demandeurs subissent de longs délais après avoir présenté leur témoignage lors d’une audience.

Comme négocié dans la Convention de règlement, le PEI exige que les demandeurs se soumettent à l’évaluation d’un expert en cas de réclamation pour un préjudice de niveau 4 ou 5 et à une évaluation médicale pour une blessure physique. Une évaluation est aussi requise dans le cas de perte de revenus réelle. En 2010, environ 15 p. 100 des demandeurs avaient besoin d’au moins une évaluation après l'audience. Une évaluation peut ajouter 120 jours et plus au temps requis pour régler une réclamation.

Les évaluations sont menées par des professionnels indépendants sélectionnés pour leur expertise dans leur champ de compétence et pour leur consentement à témoigner lors d’une audience le cas échéant. Les évaluateurs experts en blessures psychologiques sont choisis par l’adjudicateur sur une liste de candidats approuvée par le Comité de surveillance. Les évaluateurs médicaux, pour les blessures physiques, sont choisis d’un commun accord par les parties ou désignés par l’adjudicateur.

Plusieurs facteurs sont associés pour expliquer que les évaluations deviennent une partie du processus vorace en temps :

En 2010, le Secrétariat d'adjudication a mis en place des mesures pour améliorer le processus d’évaluation. Un nouveau modèle de contrat a été mis en place avec les spécialistes en psychologie afin de réduire les délais administratifs et pour préserver l’indépendance des adjudicateurs et de la liste des candidats chez les spécialistes. De plus, une demande de propositions a été émise pour retenir les services d’une ou de plusieurs entreprises pour la gestion des contrats d’évaluation médicale, ce qui permettrait un meilleur accès au large éventail de spécialités médicales dont a besoin le PEI.

Ces mesures ont réduit le fardeau administratif du Secrétariat d’adjudication et lui ont permis de gérer une hausse de 36 p. 100 du nombre d’évaluations menées en 2010 comparativement à l’année précédente. Toutefois, les difficultés constantes que posent la disponibilité et l’emplacement des spécialistes se poursuivront sans doute dans le futur immédiat.

L’obligation des évaluations médicales qui doivent être effectuées par des spécialistes se trouve dans la Convention de règlement, mais il est possible d’en déroger dans certains cas individuels avec une entente des parties. Au fur et à mesure que les parties acquièrent de l’expérience avec le PEI, ils seront peut-être plus à même de distinguer les cas où une évaluation aide l’adjudicateur de ceux où il n’en est rien.

Vers l’achèvement


À la fin de 2010, le Secrétariat d'adjudication avait admis environ 9000 demandes pour lesquelles la première audience du demandeur n’avait toujours pas eu lieu et aucun règlement négocié n’était intervenu. Au cours des 21 mois précédents le 19 septembre 2012, date limite de dépôt d’une demande, 8000 demandes admises additionnelles peuvent être attendues. Il y a de toute évidence encore beaucoup de travail à faire.

Lorsqu’elle a été ébauchée en 2006, la Convention de règlement prévoyait que toutes les réclamations seraient traitées dans l'année suivant la date limite, c’est-àdire au plus tard le 19 septembre 2013. Bien que le Secrétariat d’adjudication s’attende à avoir reçu toutes les demandes admissibles bien avant ce délai, compte tenu du volume des réclamations et du rendement à ce jour, il est évident que les demandeurs n'auront pas présenté les documents obligatoires pour toutes les plaintes d’ici 2013. De plus, les parties seraient incapables d’assister à toutes les audiences requises, même si le Secrétariat d’adjudication pouvait les fixer et les organiser.

L’adjudicateur en chef proposera au Comité de surveillance et aux tribunaux une approche pour permettre l’achèvement en temps voulu de l’ensemble des cas du PEI. De plus, le Secrétariat d’adjudication fournira un effort pour obtenir les ressources essentielles pour terminer sa mission.

L'objectif n'est pas de prolonger inutilement le PEI, mais plutôt de veiller à ce que chaque demandeur reçoive le respect qu’il ou elle mérite, de même que le plein bénéfice du processus négocié afin de permettre une résolution du legs des pensionnats indiens.

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2723, chemin Lancaster
a/s de pièce 341, 90, rue Sparks
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Note


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